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李铁:加快集体土地入市改革,释放新的土地红利

发挥集体土地可以直接入市的优势,让农村集体经济组织和农民以可以与企业合作,直接分享土地管理制度改革的红利。同时,地方政府不需要为了征地支付高额补偿,因此也会减少对房地产开发的过度依赖,相应也就减少了一部分政府的压力

在上世纪70年代末和80年代初,中国对农村集体土地进行了两项十分重大的改革。

一个是对“三级所有,队为基础”的“一大二公”的大锅饭体制进行了改革,在农地上实行了家庭联产承包责任制;另一个则是在农村集体建设用地上发展乡镇企业,带动了沿海地区农村的工业化进程。

前者从根本上释放了农业生产力,后者则是为农村非农就业提供了空间。即使在当下,沿海经济发达地区脱胎于原来乡镇企业的工业体系,仍占有十分重要的地位,相当一部分工业企业仍然坐落于原来的村庄和乡镇中。

回顾那一轮重大的农村改革,并不是在破除原有庞大利益结构的基础上进行的。因为那个时候国家极度贫穷,尚不存在边界明确的利益群体。在各项改革的探索和实践,包括政策讨论层面,实质上是在思想和观念打开禁锢。而当时的实践,其实是一种面临着极度困难的农业农村的经济形势倒逼出来的改革。一旦观念和思想上的阻力被打破,这些改革政策就因为迅速释放了巨大的农业生产潜力,得到了全社会的拥护,并迅速地在全国被复制和推广。

但是,经过几十年的发展,原有的改革红利已基本释放殆尽,种种基于现行土地管理制度的地方自我探索和小修小补,已经不足以破解既有矛盾。找到适应新发展阶段的新办法,降低发展成本,缓解地方城市政府的债务压力,让农民能够更好地分享城市化红利,进而更为广泛地调动各利益相关方积极性,对于土地管理制度改革来说已迫在眉睫。

土地矛盾从何而来?

改革开放几十年来,对农地使用权的承包、流转、租赁和有偿转让都在有条不紊地进行。但是随着城市化进程的加快,我们无法继续孤立地从农村和农业的立场出发去看待未来的变革。

农村集体土地的所有权和使用权,已经与城市发生了不可分割的关系。随着城市开发和建设,几乎所有邻近城市的农村土地都不可避免地面临着被征用的命运。所不同的是,原先是征用农地为地方政府的工业化进程开辟空间严格的基本农田保护制度实施之后,转而征用农村集体建设用地。土地征用中,曾经历了低价征用和拆迁的过程,一度导致因农民失地而引发尖锐的社会矛盾。

直到房地产大规模开发后,政府可以获得土地出让金,才能给予失地农民高额补偿。这样一来,原来的矛盾逐渐被化解。农民和农村集体经济组织不再纠结于是否被征地,农民反而热切盼望着被开发和征用,以便自己的家庭获得“一夜暴富”的机会,这种情况在城市主城区的边缘地带较为常见。

中国的工业化进程伴随着城市化进程,当下再研究农村土地问题,实际已经超越了农村本身,须站在城乡关系的角度上去重新认识土地改革。在此过程中,先是工业化初期通过低成本征用土地完成积累,到工业化中期和城市化发展到一定程度之后,则可以通过城市开发实现高额补偿。之所以能实现这样的转变,是因为房地产开发成为缓解城乡矛盾最重要的润滑剂。

认识到这点,就可以摆脱过往的纠结——如何尽量减少征收农村土地,以达到保护耕地和保护农民利益的目标,转向新的思路——建立起农村土地和城市之间联系的发展模式,通过让农村集体经济组织和农民分享城市化收益,使土地管理制度改革成为支撑城市化进程的体制红利。

然而,也需要看到用地模式虽然从过去的“低价征地-招商引资-低价补偿-产生大量失地农民-引发社会矛盾”模式,转化为现在“高价征地-招商引资-房地产开发-高额补偿”模式后,仍面临新的问题,就是当下发展模式的链条取决于房地产开发的规模和可持续性。一旦房地产链条中断,土地征用加补偿以及招商引资的模式就会停滞。

我在研究中国经济增长时发现,中央针对房地产过热,以及地方政府对于房地产和土地出让金过度依赖导致城市债务增加而出台的房地产调控政策,已经使得各级城市政府继续依赖房地产开发的传统模式和路径遭遇严峻挑战。

如果城市无法通过房地产开发征收高额土地出让金,也就无法继续提供低价用地来招商引资。因为在吸引工业企业的进入时,几乎不可能弥补对农村集体土地的征地补偿,甚至无力承担工业园区的基础设施投入。即便可以让园区的运营企业来承担征地和招商成本,也会因为没有房地产开发收益的支持,而难以确保企业的运营,甚至有可能亏损。

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